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十三五規劃與修編


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一、開發園區現狀

  開發區是指由國務院和省、自治區、直轄市人民政府批準在城市規劃區內設立的經濟技術開發區、保稅區、高新技術產業開發區、國家旅游度假區等實行國家特定優惠政策的各類開發區。開發區是在改革開放歷史背景下城市工業區發展的主流模式,它的發展順應了對外開放、快速推進工業化的歷史潮流,也是我國經濟社會發展和城市建設體制革新的試驗田。經過近20多年的建設和發展,開發區從小到大,從開拓式的新區到城市的主角,成就有目共睹。

  近些年,我國各類開發區發展十分迅速,每年都有一定程度的增長。截至到2016年4月,我國國家級經濟開發區共有219家、國家級高新技術產業開發區共有146家、國家級保稅區共有12家、國家級邊境經濟合作區共有15家、國家級出口加工區共有63家、國家級綜合保稅區共有52家、國家級保稅港區共有14家、國家級新區共有18家、國家級自貿區共有4家、國家級自主創新示范區共有14家、其他國家級開發區共有34家,省級開發區共1164家。
  
二、開發園區發展中存在的問題

1. 管理機制不完善

  我國的園區開發大多是由政府派出管委會主導,或管委會與開發公司政企合一。開發園區在行政關系上依托于各級政府機構,或為代管或為放權管理,在機制上由于不是全權處理的關系,所以在決策上、運營上都缺乏一定的靈活性。園區之間條塊為政、各不相干,甚至各園區之間相互對立、互為競爭對手,無法實現區域之間的合作和資源間的互補。

2. 對優惠政策的依賴性太強

  園區成立的前提往往是國家賦予了各項優惠政策,開發園區之間也往往利用各種優惠政策吸引投資者。國家級的開發園區與地市級的開發園區在政策上有著明顯的差異,這也導致了各級政府機構、企業為了得到更多的優惠政策,"各顯神通"甚至鉆法律漏洞或打"擦邊球",而忘記了本身應該提升自身的服務水平和管理能力。各地園區為吸引投資,競相壓價,突破國家土地、稅收法規及相關政策,在地價、稅收等方面推出一系列地方性優惠政策,有的地方干脆提出免收土地出讓費。隨著時間的推移,園區對優惠政策的依賴慣性逐漸增強,市場意識逐漸減弱。

3. "圈地"現象嚴重,土地閑置浪費

  在發展經濟的旗幟下,低價征用、高價賣出,是地方政府利用經濟園區的方式"以地生財"的一條捷徑。然而,經濟園區的"遍地開花"并沒有帶來真正的繁榮現象,有的經濟園區由于規模面積過大,點多分散,相對資金投入不足,導致土地閑置;有的經濟園區區位不理想,招商引資困難,無資金開發;有的經濟園區投資商只炒地皮,不投資開發;也有的投資商開發資金不足或中途拆資,經濟園區建設停滯。這些都致使經濟園區大量土地處于閑置撂荒狀態。

4. 園區間產業結構雷同,各園區同質化競爭嚴重

  在園區產業布局方面,由于地方自辦經濟園區居多,經濟園區在進區項目上的審批權有限,地方一般優先選擇本身有審批權限的項目,內部經濟園區缺乏統一規劃布局和協調,導致了經濟園區之間爭先發展各種產業,特別是爭先發展電子信息、生物制藥、新材料等新興的產業,經濟園區之間產品和產業結構雷同,無法形成自己特有的產業和產品結構,從而致使同一區域板塊內部、各園區間的產業同質化嚴重,區域內部惡性競爭加劇,不能形成共生、互補、競合的產業集群。

5. 產業鏈多而短,產業關聯度不高

  因而無法產生企業聚集帶來的規模效應和聚集效應,園區也就難以形成持續發展的動力。大多經濟園區是通過土地、稅收及勞動力價格優勢來吸引企業進區而形成空間聚集的,企業的空間聚集不是以其內在的機制和價值鏈自然衍生為基礎的,因而缺乏強烈的植根性,區內企業之間的產業和技術關聯不強,缺乏協同效應,表現為一定數量的企業在空間上的"扎堆",由于沒有適當引進上、下游產業,導致園區內無法形成有效的產業鏈,與區外企業單位的聯系更少,缺乏各自的產業特色和區域分工,對當地經濟的帶動作用有限。

6. 產業集聚效應不明顯

  中國多數園區產業群的企業組織結構均明顯地表現為對核心大企業的過度依賴,核心企業和外圍企業之間實力懸殊,中小企業的發育相對不足。而地方政府又往往在資源和政策上更多地向園區核心企業傾斜,又加劇了中小企業發展的難度,難以建成一批上規模、水平高、效益好并富有生機活力的產業集群。園區企業外資化、大型化,嚴重制約了培育中國本土國際性企業的空間。

7. 園區發展與城區發展不同步

  通過園區發展帶動區域發展,從園區經濟走向城區經濟是必然趨勢。而城區的要素是產業和人的高度集聚,人才的高度集聚則是產業集聚的核心。目前,我國無論是以三來一補、高勞動密集型、低技術含量為特征的傳統經濟技術經濟園區,還是以高技術含量、高資本投入的高科技經濟園區,一切配套都是圍繞產業服務的。這種一切配套為工作服務、而非為生活服務,將導致城市建設、管理嚴重滯后于工業化進程,造成一種城市化與工業化進程嚴重不同步的極端二元結構,無法給工作者創造安居樂業的生活環境,很難吸引流動性原本就很強的優秀人才在園區里安居、形成集聚,高素質人才的流失直接導致了園區競爭力的下降,并阻礙了高科技產業的進一步集聚、從而阻礙了更大規模的工業化與城市化進程。這種園區發展與城區發展極不同步、非人性化的生活環境既無法吸納優秀人才的落足,也無法給投資者創造適宜的投資環境。

三、開發園區發展機遇

  區域規劃的興起,對園區開發有提振作用:

  首先,是國際級新區的建立。自1992年第一個國家級新區——上海浦東新區成立至今,國務院共批復了17個國家級新區,其中11個是2014年以來獲批的,批復速度加快,其中2014年和2015年分別批復了5個,2016年至今已批復1個。而1992年至2013年的22年間,一共批復了6個。分別是:上海浦東新區、天津濱海新區、重慶兩江新區、浙江舟山群島新區、甘肅蘭州新區、廣東南沙新區、陜西西咸新區、貴州貴安新區、青島西海岸新區、大連金普新區、四川天府新區、湖南湘江新區、南京江北新區、福州新區、云南滇中新區,哈爾濱新區以及長春新區。這些國家級新區數華東和西南地區最多。據不完全統計,全國還有至少9個城市有意向打造國家級新區,分別是:武漢長江新區、江西昌九新區、石家莊正定新區、南寧五象新區、合肥濱湖新區、中山翠亨新區、沈陽沈撫新區、濟南黃河新區、襄陽東津新區。

  其次是長江經濟帶。2015年6月30日發改委公布了《關于建設長江經濟帶國家級轉型升級示范開發區的實施意見》,意見提出,將依托長江經濟帶現有合規設立的國家級、省級開發區,規劃建設示范開發區。 2016年6月2日,國家發改委再次公布《關于建設長江經濟帶國家級轉型升級示范開發區的通知》,上海市、江蘇省、浙江省、安徽省、江西省、湖北省、湖南省、重慶市、四川省、云南省、貴州省11個省市轄下的33個開發區,成為長江經濟帶國家級轉型升級示范開發區。

四、開發園區未來發展趨勢

  開發園區的功能定位和發展特點不斷豐富,已從傳統的招商引資、促進產業發展的平臺發展到國家各類創新改革實驗的首選。目前,國家區域發展戰略的落實、戰略性新興產業的發展、自主創新體系的培育、生態循環經濟的示范均選擇將開發園區作為最優的依托和載體,開發園區發展方向逐步開闊明朗,開發園區將成為:

  1. 落實國家區域發展戰略的重要平臺;
  2. 發展新型工業、承接產業轉移的依托;
  3. 促進區域經濟合作、創新的平臺;
  4. 發展生態經濟、循環經濟的載體;
  5. 發展戰略性新興產業的核心載體;
  6. 推進高新技術自主創新的重要力量;
  7. 現代服務業成為未來發展核心目標。


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